​北京的总体规划与城市发展过程

北京的总体规划与城市发展过程

总体规划确定一个城市的发展方向和布局，具有法律效力。在中国，每个市、县、镇等都需要作总体规划才能进行相关的开发。

总体规划都有一个规划年限，比如最新的北京市总体规划，年限是2016到2035年。

北京作为中国的首都，其总体规划自然很重要。从建国后到现在，北京进行过七次总体规划。基本每过5-10年就更新一轮。在这个过程中，北京市发展的思路，规划理念、规划内容、控制体系，都在一步步完善和明确。

早期北京总体规划的思路变化较大，到了近二三十年，则思路相对连贯。从总体规划的变化发展，能看出城市发展的脉络，以及了解目前城市格局形成的历史原因。

北京历史上的总体规划，按照编制的年代来分大概如下：1953、1958、1973、1982、1992、2004、2016。

我们下面来看一下各版规划都长什么样，主要讲了些什么东西。

第一次总体规划编制于1953年。这个规划是和新中国第一个五年计划（1953-1957）配合的。

这版规划确定了北京市发展的大方向，比如城市性质、规模、建设标准等。属于从零到一的过程，并确定了“为生产服务，为中央服务，为劳动人民服务”的城市建设的总方针。这版规划确定的北京规划人口为500万人。

当时受苏联专家的影响，北京被确定为大工业中心。北京早期的行政区划变化，都和工业发展需求相关。

1953年规划提出北京的性质，是政治文化中心以及大工业中心。

这个时期对于北京规划最大的争议有两点，第一是行政中心位置应该放在老城还是西郊。第二是古建保护，是全保护还是大量拆。

这也是历史上著名的“梁陈方案”带来的争论。这一争论彻底影响了北京之后几十年的发展。

结果大家都很清楚了，“梁陈方案”被否，行政中心放在旧城，并且保护所有古建的思路被否定。

在这个时期，一切以发展为第一位，被认为妨碍发展的古建一律拆除或者移走，只保留一部分。不过北京旧城的城墙当时被认为不算太妨碍城市建设，到1965年才大规模拆除。

说句题外话，如果当时行政中心放在西郊，我估计北京近些年需要疏解的内容不会这么多。

按照1953年的规划，行政中心放在老城，工业区设置在郊区，西北郊定位为文教区。（当时出了北京老城基本就算郊区，和现在的郊区概念不太一样）。这个文教区就包括学院路八大院校，是海淀区大学城发展的起点。

1953年的总体规划有两版方案，在1954年形成了一个最终修正版。见下图：

那个时候没有计算机制图，都是徒手画的，不容易。

第二次总体规划在1957年形成初稿，1958年深化，1959年实施。这一版延续并丰富了1953年规划的思路。

五十年代的时候，中国的工业发展得不错，第一个五年计划超标完成。因此中国决定进一步发展工业。

在总体规划里，工业区被放在各个地方，包括市区、在大中小学、住宅区、周边卫星镇等。工业和城市功能混杂在一起，布局有点混乱。

这一版规划还有两个重要内容，第一是对城市规模的控制。

这一版规划压缩了市区人口，市区规划人口从五六百万缩小到350万。同时扩大市域人口到1000万。

第二就是改变了城市结构，构建“子母城”和“分散的、集团式的”布局形式，建设卫星城。这个格局到今天仍在延续。

下图为1958年总体规划方案图：

1962年，北京的规划部门对之前的规划和城市建设进行了总结，认为北京的城市布局不太合理，主要原因是工业布局不合理。

工业过分集中在市区，造成东部工业区过挤、南部过乱、西部过大，工作用房与生活用房比例失调；给城市交通、职工生活带来诸多问题，环境污染日趋严重，卫星镇摊子铺得过大、过散。

1966年，文化大革命开始。1967年，之前的城市规划被暂停执行。1968年至1971年，北京的建设是无序的。

直到1972年，北京才重新开始总体规划的工作。1973年，北京市规划局在一个报告中提出市区规模过大的问题，并提出要将市区人口控制在380万人以内。1973年10月，第三次总体规划修订完成。

下图左边为1958年规划图，右边为1973年的用地现状图。用地现状图反映的是当年的土地使用情况。

通过对比能看出来，从1958年到1972年，有不少地方没有按照规划实施，规划绿地也没有完全实现。到1973年，市区基本被开发填满了。

在1973年的规划中，国家提出“严格控制城市发展规模，凡不是必须建在北京的工程，不要在北京建设，必须建在北京的，尽可能安排到远郊区县”。这从某种程度上来说，已经是开始疏解北京的功能了。

1972年的方案和报告提出了一系列问题，但是上报后被搁置，市委未予讨论。

下图为1973年总体规划图：

第四次总体规划是在1982年。从这时开始，总体规划的制定和修编时间变得规律起来，差不多十年一次。

在1982年的规划中，北京的城市性质发生了改变。城市性质只提政治、文化中心。当时北京市区重工业发展过多，造成资源紧张，市区发展工业的思路被否定。所以总体规划中不再提“经济中心”和“现代化工业基地”。

此时旧城区和近郊区已经发展成为一片，难以分割，形成了“中心大团”。在“中心大团”周边，形成了十个“边缘集团”。在这一版规划中，还提出要保护文物古迹，以及保护旧城。

看1982年的总体规划，能看出北京的东北、西、南几个方向，仍旧有很多工业用地（图中灰蓝色用地）。见下图：

第五次总体规划是在1992年。在这一版规划中，北京的建设目标是“经济发达的高度文明的现代化国际城市” ，提出首都经济以高新技术为先导，第三产业为主体。

这一版规划把历史文化名城保护作为了长期任务，提出要按照法律保护文物保护单位。

下图为1992年版规划图，可以看出来和现在的格局开始近似了。

1983年总规，提出要在2000年把人口控制在一千万左右。而到1991年，北京人口就已经突破一千万了。也就是说，城市规模没有控制住。

1992年这版规划提出两个“战略转移”：1）全市城市发展重点要逐步从市区向广大郊区转移；2）市区建设要从外延扩展向调整改造转移。从这两条可以看出来，北京继续延续着控制市区发展规模的思路。

为解决市区空间有限的问题，规划继续提倡“分散集团式”布局，避免“摊大饼”，跳出市区，建设远郊卫星城。当时确定的这些边缘组团一直延续到现在。见下图：

1995年，北京开始作中心城区的控制性详细规划，说白了就是为每个片区进行更加具体的规划制图。

1999年该控规被批复，这个规划首次采用计算机制图，并使用了控规编制软件。

这说明在1999年之后，北京对于各个城市片区，才有了具体和详细的规划图纸，从而能对城市开发进行更精确的控制。

下图为该规划的范围，以及各个具体划分单元的编号图：

1993年的总体规划，预计2010年全市总人口1500万人，城市建设用地规模900平方公里。但是到2002年，北京的人口和用地规模就已经接近了这个数值。这说明北京发展得太快，市区的膨胀没控制住。

第六次总体规划是在2004年，成果为《北京城市总体规划（2004-2020）》。见下图：

2004年规划的城市定位：国家首都、国际城市、历史名城、宜居城市。这一版规划提出北京总人口控制在1800万人左右。

北京的开始变成“多中心”结构，在市域范围内发展一系列城市职能中心，比如中关村科技园核心区、中央商务区（CBD）、亦庄高新技术产业发展中心等等。

这版规划把通州新城作为北京东部重要节点，在这里发展行政办公和金融贸易等功能，已经具有城市副中心的雏形了。

第七次规划是在2016年。我认为这一版规划的思路更加清晰，对区域、市域、市区、老城几个层次，都有比较明确的描述和定位。下图为市区层面的一张规划图：

这一版规划确定的人口为2300万人，北京又进一步扩大了。这一版规划中的北京定位是：政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心。

看一下这七次规划的城市定位变化：

北京的总体定位，最早以工业发展为重要目标，后来强调政治和文化，再后来强调历史文化、国际化、科技创新。总体思路随着国家发展阶段的不同，进行着变化和提升。

北京从很早就开始控制城市规模和疏解城市功能。但随着城市发展得越来越快，土地的实际需求总是大于规划的预判，所以不得不超出规划限制进行发展。城市规模也一直没太控制住。

城市发展的同时，规划的理念、思路、体系、技术也在一步步完善。有些内容发展得有点晚。比如1999年才作完第一版控规，2002年才编制了完整的《历史文化名城保护规划》。

再比如国家的《城乡规划法》2007年才开始实施。这说明对于规划建设的管理，到2007年真正才有具体的法可依。

在北京的发展过程中，有些内容一开始提的不对，造成了历史遗留问题；有些问题是发展过快导致的，规划没预见到；还有些问题一开始意识到了，但是在整个规划体系不完善的时候，也没处理好。

所以就导致了北京的“大城市病”越来越严重，直到近几年才有所缓解。

通过北京总体规划的变化过程可以看出，一个城市要想发展好，一开始需要理念先进、思路清晰、富有远见的规划，之后需要完善的规划管理、监督、实施体系，这样才能少走弯路。

本文作者：城市丛谈（KKND2080）。禁止转载。